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试论开发区土地出让方式选择
发布时间:2008-12-22     信息来源:天行健信息技术有限公司|http://www.sooba.cn/      阅读次数:6244   
 

来源:《沿海经贸》1997年第4期 开发区建设  作者:郭中方

 

本文结合连云港开发区土地出让的实际情况,对开发区土地出让方式进行分析。提出开发区土地出让应以年租制和批租制并重的观点,以更好地促进开发区发展。

 

一、重审开发区土地出让方式的必要性

土地是财富之母。土地既是开发区的载体,又是开发区筹集建设资金的主要来源之一。开发区是在国家没有拨款的情况下*贷款发展起来的,是依*出让国有土地使用权,吸引资金进行开发建设的。建区开始,即实行场地有偿使用,在此基础上,从1987年起按照国家规定,与经济特区一道,在全国较早实行土地使用权出让、转让制度。这种有偿出让国有土地使用权的方式,为开发区筹集了大量的开发建设资金.成为开发区的“第二财政”,有力地促进了开发区发展。

连云港开发区1984l2月建区以来.累计出让土地5971亩,合同出让金额194亿元。其中19921993年共计出让土地984228亩,巳收回土地出让金O99亿元。然而,从1994年以来,与其他一些中小开发区一样遇到土地出让效量下降、开发速度减缓、土地财政作用不明显的问题(参见表1.连云港开发区1992年到1996年土地出让情况)。究其原因.固然与国家从1993下半年以来实行宏观调控,市场资金流量减少以及开发区竞争过度等因素有关,但仔细审视,与土地出让单一的批租制也不无关系。

 

                      1 连云港开发区1992-1998年土地出让情况

年份

宗地数

总面积()

巳收回出让金额(万元)

1992

64

1629.16

4470

1993

34

2598.49

5471

1994

13

793.59

612

1995

10

170.07

241

1996

2

79.94

152

 

在土地批租制下,用地者要一次付出几十年的地租折现总和这样一笔巨款,无疑是一个相当沉重的负担。而且必然会影响到直接生产,经营性的投资。投资商在厂房还没建起来,产品没生产出来之前,对支付的每一笔资金都是审慎的。对财力雄厚的大公司、大财团而言是这样,对一般的投资商来说,更是如此。这也是开发区在招商引资过程中,投资商在地价上一而再、再而三地讨价还价的原因。因而批租制在一定程度上影响了开发区的快速发展。

土地批租,对地主即开发区管理者(不论管委会还是总公司)而言,应事先测算出几十年的地租折现总额。在批租制过程中,地租每年都有变化,地租折现总额也难以测算。地租折现总额的经济涵义是:地主将这笔资金用于投资,其每年所获利润额至少要等于复利的利息额,才算保本,进一步则应力争每年所得利润不低于逐年上涨的地租,才算是获利。如果做不到这一点,造成所收批地租过低,则实行批租制会得不偿失。而地价测算的难度在于精确,一次性地预测出未来几十年的地租额,无疑比逐年测算要困难得多。地价测算难以准确,地租时有流失,这也是批租制实行过程中的一个难点。

目前,首批国家级开发区都面临“二次创业”的考验,如何在新一轮的开发热潮中,在合情合理合法的前提下,做活土地文章,发挥土地特殊的招商引资功能,是个值得思考的问题。同时开发区作为改革开放的“试验区”,应该在这一方面大胆做出尝试,为年租制的推行探索出一些有益的经验。对连云港开发区而言,这个问题显得尤为必要,连云港开发区在l9921993年全国经济过热时,在项目未确定、资金未落实的情况下,盲目扩大征地规模,目前尚有974亩土地征而未用,一方面造成耕地荒芜,另一方面使征地带劳人员无法及时就业。从而在一定程度上影响了开发区的健康发展。因此,在开发区试行年租制,把闲置土地利用起来,连年回收土地资金,以解决目前存在的“土地问题”,更具有现实的紧迫性。

 

二、开发区土地出让方式选择:年租制与批租制并重

年租制与批租制在本质上是相同的,都是缴纳地租,只是缴纳地租的方式不同而已。这两种土地出让方式具有不同的特点和适用性,两种方式并重,更有利于搞活开发区土地市场,促进开发区发展。

 

()年租制与批租制的比较分析

从短期来看,年租制对用地者有利,因为用地者无须在投资初期缴纳巨额的土地费用,可以用较少的投资获得生产的基地,有利于有效地调度资金以尽快地组织生产、获得效益;批租制对开发区管理者有利,因为开发区管理者可一次预收整个批租期内各年度地租折现值的总和。用这笔资金兴建基础设施或其他项目,可办一些大事。从长期来看,则正好相反:年租制对开发区管理者有利,因为他可以逐年征收地租,而地租是逐年上涨的,地租收入持续稳定且在量上大于批租制条件下的年折现值;批租制对用地者有利,因为用地者获得土地后,地租并不上涨,从而会在土地转让、出租、抵押等方面获利。

从保障地主即开发区管理者的角度来看,批租制保障程度大于年租制;从保障用地者利益来看,年租制保障程度大于批租制。这是显而易见的。因为不论用地企业经营好坏,在批租制下,开发区管理者已预先收取若干年的地租;在年租制下,若用地企业经营效益不佳,会影响逐年缴纳地租,开发区管理者的利益可能会受损。

 

()年租制与批租制的不同政策取向

年租制与批租制各有特点。在开发区土地有偿使用中应如何选择具体的形式呢?大体而言,可遵循以下原则:(1)保障开发区管理者取得合理、稳定的收入;(2)符合用地者的负担能力;(3)体现开发区的产业政策。

根据这些原则可提出以下政策性设想;

1、对于财力雄厚且自愿实行批租制的厂商,可继续实行批租制。这类厂商负担得起而且期望在土地转让、出租中嫌得较丰厚的土地增值收益,因而不仅不视批租制为畏途且乐此不疲,对于财力较弱且要求实行年租制者,可通过约定而实行年租制。

2、不同行业的盈利水平不同,也可作为选择采用何种具体出让方式应考虑的条件之一。一般而言,对于商业、服务业、金融业等高盈利行业可考虑采用批租制。对于普通经营业等低盈利行业则可考虑实行年租制。

3、对于政策上需要给予鼓励的产业如高科技产业、信息产业、能源产业等可以实行年租制。对于国家政策上予以限制的某些产业,则可实行批租制。

 

三、如何促进开发区年租制的规范化发展

目前我国在法律上只对土地批租作了规定,而对年租制没有加以界定。因为年租制与批租在本质上是相同的,所以批租制下的有些规定同样适用于年租制。同时,年租制在形式上具有自己的特点,在实际的操作中又有不同于现行的法律、政策规范的方面。如何使年租制从开始起步就比较“象模象样”,较为规范地发展下去?这里试从土地一级市场、二级市场的规范运行对年租制加以分析。

 

()土地年租一级市场

所谓土地一级市场是指地主将土地使用权一次性出让给用地者,由用地者逐年缴纳地租的行为。为了避免土地使用的短期行为,同时考虑用地产业的长期性,年租制下土地出让也应按照《城镇国有土地使用权有偿出让和转让条例》和《城市房地产管理法》规定的最高出让年限或以内,一次性将若干年的土地使用权出让给用地者,由用地者于每年年初逐年缴纳地租,并且于第一年缴清应上缴省里的各项税费,这样才能领取土地使用证。在这种情况下,土地登记、发证适用现行的土地管理规定,只不过要象企业营业执照每年都要“年检”一样,用地者每年缴纳地租时要由土地管理部门在土地使用证上加注,用地者在缴纳最后一年地租时,可申请土地使用权延期,获得批准后方可重新签订土地使用权出让合同,开始第二期的土地使用。

在年租制下,年地租的确定有两种方式(本文假定土地出让年限为极限年)

l、定额年租。即用地者每年缴纳的地租都一样,即a=p×r,这里a为年地租,P为地价,r为利息率。在这种情况下,以既定的地价乘以年利息率即可得到每年的地租额。

2、年租按一定比率递增。即用地者每年缴纳的地租额是逐年增加的,根据每年上涨幅度是否相同,又可分为两种形式:(1)年上涨幅度相同,即定率递增。(2)年上涨幅度不同。以年租定率递增为例,a=p×(r+s),apr含义同前,s为地租每年递增的比率。

 

()土地年租二级市场

土地年租二级市场是指用地者对自己以年租方式获得的土地进行转让、出租、抵押等经营活动。

在年租制下,土地转让与土地出租在本质上一样,都是将一定年限的土地使用权让渡给其他用地者,只不过土地转让是转让者将剩余年限的土地使用权交由受让者经营,需要办理过户登记手续;土地出租是用地者将其部分富余土地或房地产交给其他用户使用,租期和租金由双方约定。在土地转让、出租过程中,要防止变相的炒卖地皮的行为,即用地者从地主手中以较低的年租取得土地使用权后,未达到规定的开发程度即转手转让或出租给其他用地者,这种情况可以在年租出让合同中明确加以限定,即必须符合《城市房地产管理法》第38条第3款“属于房屋建设工程的,完成投资总额的百分之二十五以上;属于成片开发土地的,形成工业用地或者其他建设用地条件”,否则不得转让或出租。

在年租制下,土地抵押不可以进行。因为一项财产成为抵押担保物的先决条件是该项财产为抵押人所拥有,用地者以年租方式取得若干年限的土地使用权是以承诺逐年缴纳地租为交换条件的,并非通过支付土地使用权出让金而购得,因而用地者所拥有的只是一种债权而不是物权,不能作为抵押物。根据“房地不分、房随地走”的原理,以年租方式取得土地使用权建造的房屋也不具有抵押性质。如果年租制下要办理土地抵押,只能改为批租制,将剩余年限的地租一次性补足,这样似乎失去了抵押担保的经济意义了。

 

(作者单位:原连云港开发区土地管理局,现江苏田湾律师事务所)

 

   
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