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关于“限期拆除案件行政相对人”问题的律师意见书
发布时间:2021-04-09     信息来源:      阅读次数:256   

 

关于“限期拆除案件行政相对人”问题的律师意见

 

连云港市城市管理行政执法支队:

贵单位处理之“丁某某涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设案”,因案件中违建的建设行为人与实际占有人不一致,就此种情况是否可以实际占有人为行政相对人征询律师意见。现针对贵单位提出的问题提供如下律师意见,供贵单位参考:

贵单位向丁某某作出限期拆除决定的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”。根据该条,限期拆除决定的行政相对人应当是涉案违建的建设行为人(即本案中丁某某的父亲)。然而实际操作中,违法建筑因交易、继承等原因出现建设行为人和实际占有人不一致的情况屡见不鲜,由于涉案违建已部分或完全脱离建设行为人的控制,若将建设行为人作为行政相对人,会给执法造成很大的困难,因此对于是否可以实际占有人为行政相对人在理论和实务中均存在争议。

就学术理论而言,对于此种情况主要有三种意见:其一,根据法条的文义解释,必须以建设行为人为行政相对人,实际占有人没有实际实施违法行为,不具有可罚性,最多是行政行为的利害关系人而非行政相对人;其二,建设行为人的主观恶性和对社会管理秩序的破坏性更大,应当优先考虑以建设行为人为行政相对人,但若建设行为人不明确或违法建筑已完全脱离建设行为人控制,则可以从行政成本和执法效果角度考量,以实际占有人为行政相对人;其三,因实际占有人取得违法建筑时已对建筑上的权利义务一并承受,其有义务配合行政机关消除违法建筑对规划实施的影响,故实际占有人可以成为规划类案件中的行政相对人。近年来,因德国“状态责任”理论的兴起,第二种和第三种意见逐渐成为主流观点(两者的共同之处在于均承认状态责任人可以作为行政相对人),最高人民法院《中国审判》杂志主办的中国审判网上曾登载过黄山市屯溪区人民法院题为《论违法建设行政处罚案件相对人的认定》的文章,该文采第二种观点,认为应对现行行政法体系下的法定义务作扩大解释,将违反法定义务而引起的行政法上责任划分为“行为责任”和“状态责任”,当行为责任人明确时,以行为责任人(即建设行为人)为处罚对象(除非违法建筑完全脱离行为责任人控制);当行为人责任人不明确时,以状态责任人(即实际占有人)为处罚对象。

实务中,许多行政执法机关仍倾向于稳妥地将建设行为人作为行政相对人(虽然执法效率和执法效果可能会有所降低,但引起矛盾的概率较小,且几乎不会被法院挑出毛病),近期比较具有代表性的案例是上海市第一中级人民法院作出的(2020)沪01行终843号判决,该判决确认了行政机关将建设行为人作为行政相对人的合法性和适当性,而实际占有人若认为自己的合法权益受损则可以利害关系人的身份申请行政复议或提起行政诉讼。不过,从整体趋势来看,越来越多的法院对“状态责任”理论呈现出积极的态度,将建设行为人作为行政相对人仍是一种选择但已不是唯一选择,具体而言:

1、江苏省镇江市人民法院(2020)苏11行终148号行政判决。因镇江市人民法院属于江苏地区法院,对贵单位具有较大的参考价值,该院认为:“任何公民享有法律规定的权利,同时必须履行法律规定的义务。任何组织或者个人都不得有超越法律的特权。依据法律规定,规划主管部门有权责令违法建设的建设人限期拆除有关违法建设。对于建设人已经转让违法建设的情形,如果买受人放弃对违法建设的占有,并将违法建设退还建设人的,规划主管部门应当责令违法建设的建设人限期拆除违法建设;如果买受人基于买卖关系占有该违法建设的,因建设人不再占有违法建设,客观上已经不能拆除违法建设,故不应责令建设人限期拆除违法建设,此时由于买受人实际占有违法建设,享有该违法建设的利益,即应当承担拆除该违法建设的义务;如果买受人既实际占有违法建设,又主张其不是违法建设的建设人,不应责令其拆除违法建设,则属于只享有权利、不承担义务的主张,明显违反法律规定,不应予以支持,如果支持买受人的此种主张,规划主管部门责令建设人拆除违法建设的决定将无法得到执行,同时买受人将只享有违法建设的利益,而不负担拆除违法建设的义务,以致形成违法建设经过买卖即无法拆除的结果,彻底违背了《中华人民共和国城乡规划法》上述规定的立法目的”。

2、浙江省高级人民法院(2020)浙行申653号行政裁定。该院认为:“涉案建筑是申请人金海波于200822日以15.6万元的价格向案外人徐有健购买所得,在宁波市海曙区综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑,并于20171027日作出限期拆除的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定时,申请人金海波系案涉建筑物的实际占有人,案涉建筑物的相关权利义务均由金海波承受,被诉的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定书将其列为被处罚人并无不当”。

3、山东省济南市中级人民法院(2020)鲁01行终170号行政判决。该院认为:“城乡规划主管部门作出行政处罚或行政命令的相对主体是‘未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设’的相对人。通说而言,认定违法建筑的所有人或违反规划法进行建设的行政相对人应分情况对待,当行为责任人与状态责任人合一时,可按一般处罚模式对违法建设行为人进行处罚;当行为责任人与状态责任人分离时,原则上应以状态责任人为处罚相对人,其中的状态责任人包括有产权时的产权人和无产权时的实际占有人。本案涉案地下停车场南侧部分区域建设格子间商铺和坡道改阶梯虽是上诉人韩银行投资建设,即上诉人是拆除对象的建设行为人,但从上诉人与第三人签订的《租赁合同》及第三人的询问笔录看,是第三人将地下一层部分停车场用作百货商城对外出租经营,第三人享有对涉案停车场的占有使用处分收益等各项权能,也享有对物业使用状况进行实际监管的权利,其作为地下停车场的产权人,符合该法条规定的“未取得建设工程规划许可证”的人,被上诉人对第三人作出限期拆除决定也有利于行政决定的执行实施,被上诉人将第三人列为涉案限期拆除决定相对人并无不当。上诉人与第三人之间就建设商铺所有权的约定,不影响本案被处罚主体的确定,上诉人认为本案被处罚主体错误的观点没有法律依据,本院不予支持”。

综上所述,本律师认为,行政违法案件原则上以违法行为人为行政相对人,但违法建设案件存在一定特殊性,应灵活处理。本案中,违法建设已完全脱离建设行为人的控制,建筑物本身的权利义务已一并由实际占有人丁某某承受,其有义务配合行政机关对涉案违建进行拆除,贵单位将丁某某作为行政相对人并无明显不当。

 

 

江苏田湾律师事务所律师  顾凌宇

二〇二一年四月七日



   
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